随着技术发展，无线电通信宽带化、移动化、网络化的趋势越来越明显，网络融合、泛在网络、物联网等名词成为未来信息网络发展的关键词。大量涌现的宽带无线接入技术为固定网络和移动网络的融合，计算机网络、移动通信 网络、广播电视网络和传感器网络的融合提供了基础性的技术桥梁。可以预见，未来的通信网络及业务在融合的大趋势下将产生翻天覆地的变化，由于无线业务的存在，固定和移动业务的分界将不再明显，取而代之的将是一个无处不在的，广泛连接“人与人”、“人与物”、“物与物”的综合信息网络。

在这一背景下，宽带无线技术对无线电频率资源产生了巨大需求，频率资源稀缺的问题日益突出，大量涌现的无线电新技术也给现有无线电管理模式带来了前所未有的挑战。因此，如何科学规划和合理利用无线频率资源，使这种有限的资源达到最大的社会和经济效益，从而促进无线产业健康可持续发展，推动国民经济和社会进步，成为各国政府主管部门和无线电业务应用部门需要认真思考的问题。

1 国内无线电管理政策

1.1 近年来我国无线电管理政策走向

针对以上的挑战和问题，我国无线电频率规划遵循以下原则：统筹考虑各类无线电业务的实际需求，在规划新业务、新技术的频谱需求时，充分考虑我国频谱使用的现实状况，尽力做到既鼓励采用新技术又不脱离实际；在根据国际电联最新进展已有频率划分规定进行新的频率规划时，既要符合国情，又要尽量与国际频率划分一致，与国际标准接轨；选择技术成熟、先进可靠的标准和体制，积极支持频谱利用率高、协议开放的通信方式，既要保护民族工业又要鼓励不同厂商、不同体制间的竞争；深入研究各类业务之间的电磁兼容特性及频率共用的可能性，以提高频谱利用率，同时还要兼顾长远需求，使同一频段上的新旧业务之间实现平滑过渡。

秉承这一原则，我国采取了积极稳健的无线电管理政策，对无线新技术采取了积极支持发展的策略。近几年来，我国无线电管理政策制定主要呈现以下几个特点：

（1）频率开发由低向高发展。传统无线电业务使用的低频段已远远不能满足当今无线宽带技术对于无线电频率的要求，无线电频率资源开发使用形成了从低频段向高频段发展的态势。无线电管理局根据技术发展和市场需求，适时调整频率规划，目前规划的无线电移动和固定通信频率资源从400MHz和1800MHz无线接入，到3.5GHz和5.8GHz中宽带无线接入，一直到26GHz LMDS宽带无线接入等，涵盖了各个层面的需求。

（2）尝试采用市场机制对无线电频率资源进行优化配置。长期以来，我国一直采用单一的行政审批的方式对无线电频率资源进行分配。随着我国市场经济体制的建立和无线电通信事业的快速发展，无线电频率资源的供需矛盾日益突出，单一的行政审批模式已难以适应市场经济发展的要求。因此，积极探索其他适合我国国情的无线电频率资源分配方式，成为当前无线电管理部门的一项重要任务。2001年、2003年，以及2005年3月底4月初，我国无线电管理部门分别在五个试点城市、31个直辖市和省会城市，以及全国范围，面向有资质的运营商进行了3.5GHz频段宽带无线接入频率评选（招标）分配工作，开展以评选（招标）方式分配3.5GHz频段地面固定无线接入频率使用权的试点。这是我国无线电频率资源分配的一项重大改革举措，是以市场机制调节、优化资源配置的有益尝试。不仅有利于提高无线电频率资源的利用率，而且有利于促进电信市场的有序竞争，有利于促进无线电新技术、新业务的应用和发展。

（3）注重和加强无线电新技术、新应用的频率预研，积极倡导无线电新技术开发和应用，推动无线产业发展。针对各类业务对频率资源需求量大、频率共用难度大、频率规划前所需的频率间电磁兼容等基础性研究有待加强等情况，无线电管理局适时开展了UHF频段无线射频识别（RFID）、卫星数字多媒体广播、超宽带（UWB）、宽带无线接入等新技术、新应用的频率预研和规划工作，积极倡导无线新技术的研究、开发和利用；多次组织并完成了UHF频段RFID和宽带无线接入技术频率需求的仿真分析，组织专家组对UHF频段RFID技术进行了深入的电磁兼容试验，并取得重要进展，审批了4.9GHz MESH技术、5GHz MIMO、5GHz对流层散射通信技术等新技术、新应用的临时使用或技术实验；对150MHz、400MHz和450MHz频段重新调整规划工作和1800MHZ频段无线接入技术指标的调整工作开展了研究。我国早在2000年就建立了无线电频率规划专家咨询委员会，其对未来移动通信的发展空间，对近期无线电频率资源规划提出了咨询意见和具体建议，为无线电管理与频率规划工作及各项无线电管理政策的制定，提供了战略决策参考。

通过积极倡导无线电新技术的研究、开发和利用，切实提高频谱利用率，进一步增强了无线电技术在促进国民经济发展和社会进步方面所发挥的作用。

（4）整合频率资源，对供大于求的频段进行清理。尽管频率回收与调整难度极大，我国对那些目前仍运行在未来无线宽带业务使用频段上的一些其他无线电业务，或是技术比较落后、频率利用率不高的业务，依然坚持有计划、分步骤地使它们逐步从正在使用的频段上退出。如从2000年起，各地无线电管理机构开始回收专门为模拟集群指配的800MHz频率，将其指配给数字集群；在今年上半年开展的全国无线电台（站）数据清理登记工作中，各地无线电管理机构对长期闲置不用的频率进行了收回。这样既保证了为无线宽带业务发展提供必须的资源储备，又使宝贵的频率资源不被闲置浪费，从而最大限度地服务于通信产业发展和我国的经济建设。

（5）积极支持公众移动通信技术及其演进技术的发展。我国无线电管理部门积极规划移动通信频率，为未来移动通信网的演进作准备。我国为第三代移动通信总共划分395MHz频率，该划分既参照了国际划分，又结合了中国实际。国际划分3G核心频段为295MHz，我国比国际划分增加了100MHz，主要增加在TDD上，国际上为其划分的核心频段为55MHz，中国为155MHz。

为配合国家对第三代移动通信进程的部署，无线电管理部门积极组织完成了TD-SCDMA规模网络技术应用试验的频率配置和电磁环境测试工作。

为B3G/4G指定频段是2007年世界无线电通信大会的重要任务之一。据ITU的8F工作组测算，到2020年移动通信频谱总需求为1280MHz～1720MHz。目前，国际无线电规则与国内无线电规则是一致的，中国分配给移动通信的频率为505MHz，因此，按照8F工作组预测，我国至少还要增加780MHz频率，目前有七个频段可供选择。对此，国家无线电管理部门组成研究组多次组织召开WRC-07国内准备会，对相关议题进行认真讨论和交流，并在WRC-07第二次筹备会议上提交了相关议题方案。

1.2 最近我国出台的几项重要的无线电管理政策

（1）《中华人民共和国无线电频率划分规定（2006）》

背景：随着我国无线电新技术的发展，2001年信息产业部发布的《中华人民共和国无线电频率划分规定》已经难以满足国民经济各行各业对无线电频率资源的新需求。同时，2003年，国际电联对《无线电规则》中的国际无线电频率划分规定进行了修订。为了适应我国无线电业务和无线电技术发展需要，且与国际频率划分保持协调，2004年部无线电管理局根据《中华人民共和国无线电管理条例》，对我国的《频率划分规定》进行了重新修订。新修订的《中华人民共和国无线电频率划分规定》既考虑了国家政治、经济、国防和技术创新等因素，又反映了当今世界上无线电技术进步的趋势和无线电业务的使用情况，反映了与国际频率划分的一致性及遵守ITU《无线电规则》的要求。

事件：2006年10月16日，信息产业部正式公布了新修订的《中华人民共和国无线电频率划分规定》。《中华人民共和国无线电频率划分规定》自公布之日起施行，同时宣布2001年11月12日公布的《中华人民共和国无线电频率划分规定》（中华人民共和国信息产业部令第14号）废止。

意义：《中华人民共和国无线电频率划分规定》的发布是我国无线电管理领域的一件大事，在无线电事业迅速发展的今天具有重要的现实意义。《频率划分规定》是无线电频率管理部门最重要的和最基本的频率管理政策文件，是国家进行中长期频率规划的依据，是科学、合理、高效开发利用频谱资源的基础。

（2）《800MHz数字集群通信频率台（站）管理规定》

背景：集群通信主要用于内部通信和调度，随着技术发展和市场变化，世界各地模拟集群网正被数字集群网所取代。早在2000年，信息产业部518号文件就要求，在2005年底收回专门为模拟集群指配的800MHz频率，将其指配给数字集群，这就意味着2006年之前我国所有的模拟集群必须转换为数字集群。

事件：2007年4月3日发布了《800MHz数字集群通信频率台（站）管理规定》，自2007年5月1日起执行。

该《规定》要求组成数字集群网的无线电发射设备应经信息产业部无线电管理局型号核准，基于GSM的GT800和基于CDMA的GoTa两个数字集群系统的基站和移动台的发射参数应满足相关发射设备技术指标要求。申请数字集群通信频率，应当向相关无线电管理机构提出书面申请，各省无线电管理机构在向频率使用单位分配（指配）频率前，须报经信息产业部无线电管理局批准。

意义：该《规定》对加强数字集群通信频率和台（站）的管理，合理、有效地利用有限的频率资源，促进数字集群通信业务的健康发展，保证不同技术体制数字集群系统的正常使用具有重要意义。

（3）《关于发布800/900MHz频段射频识别(RFID)技术应用试行规定》

背景：全球RFID技术应用飞速发展，在商业、物流等广阔的领域得到应用，创造了巨大的社会价值和商业价值。据预测，到2008年，RFID标签仅在全球供应链领域的市场需求就将达到40亿美元。2006年底，世界上绝大多数国家和地区已经为UHF频段的RFID技术规划了频率，日本和韩国都已经规定了RFID在特高频段的应用频率。面对巨大的市场需求以及激烈的国际竞争，此前我国RFID在技术标准和频率资源分配上却面临着尴尬的局面。专家指出，中国必须实施有效的技术发展战略，加快RFID技术的自主创新，建立统一的RFID技术、应用标准体系和频率资源，才能开启庞大的应用市场。

我国RFID相关频率规划，是部无线电管理局近几年重点频率规划项目之一，无线电管理局多次召开无线电频率专家咨询委员会会议，探讨该技术的频率规划问题。

事件：2007年4月20日，信息产业部正式发布《800/900MHz频段射频识别（RFID）技术应用规定（试行）》的通知，在保证与现有无线电业务共存的条件下，支持和推动RFID技术在中国的应用。划定800/900MHz 频段RFID 技术的具体使用频率为840MHz～845MHz 和 920MHz～925MHz，并详细规定了该频段RFID技术无线电发射设备射频指标，明确该频段的RFID 技术无线电发射设备按微功率（短距离）无线电设备管理。规定要求在RFID设备投入使用前，须获得信息产业部核发的无线电发射设备型号核准证。

意义：该《规定》的发布，必将极大地推动我国RFID和相关产业的发展。在UHF频段颁布之前，我国已经规划的RFID的频段有50kHz～190kHz，高频波段是13.56MHz±7kHz，还有432MHz～434.79MHz，另一个频段是5.725GHz～5.850GHz，应用于不停车收费管理。目前，我国已在有条件的部门和地方启动了RFID应用试点工作，主要涉及领域包括：服务“三农”，推进农业(农产品)产业化，建设社会主义新农村；面向工业生产过程与安全生产管理，将RFID技术用于公共安全、生产管理与控制；供应链管理与现代物流；重要物品的防伪和安全管理；数字旅游产业与现代服务业等。目前，青岛市拟在六个领域启动RFID应用试点，已获国家金卡办批准。北京、上海、天津、深圳、大连、成都、南京等城市也在积极筹划RFID应用试点工作。

纵观近几年我国的无线电事业发展可以发现，对无线电频率资源的科学规划是无线通信产业可持续发展的重要保障，积极稳健的无线电管理政策对于推动无线产业具有基础性的引导作用，我国无线电频谱管理注重科学性、预见性和前瞻性，必将促进我国无线技术和无线业务的繁荣与发展。

2 国际无线电管理政策

无线电技术应用的基础和前提是频谱资源的可用性，各国无线电频谱政策走向对无线电新技术的应用具有重要的导向作用。在全球无线电技术飞速发展的今天，各国无线电管理机构面临的主要问题是，频谱资源稀缺而无线电应用需求巨大，频谱需求和供应之间矛盾日益突出；同时，频谱利用不合理，整体频谱利用效率低下。

2.1 国际无线电频率管理新动向

（1）解决频谱资源紧缺局面的根本途径是采用高效频谱利用技术。一方面，各国纷纷研究、开发频谱利用率高的技术，如动态频率分配、频谱共享、超宽带认知无线电（CUWB）等技术；另一方面，淘汰频谱使用效率较低的技术，取而代之的是带宽利用效率更高的技术。美国《21世纪频谱改革政策备忘录》明确提出新的频谱管理政策应有利于包括美国国内广泛应用的宽带业务在内的、基于频谱的新技术和新业务的应用。另外，目前世界各国都积极促进模拟广播电视向数字广播电视的转变，一些北欧国家和比利时计划在2008年停止模拟电视节目的播出，美国和日本分别计划在2009年和2011年彻底告别模拟电视；2006年12月11日，荷兰停止了模拟电视节目的播出，成为世界首个完全使用数字电视信号的国家。

（2）国际频谱分配策略走向有偿化、多样化、市场化。国际上目前主要的频谱分配方式除行政审批外还包括拍卖、招标、“抽奖”等方式。预计对频率进行拍卖将成为各国主要的频率分配方式，“有偿分配”是频谱分配政策的必然趋势。2006年8月开始的美国历史上规模最大的频谱拍卖对90MHz频率的1122张执照进行了竞标，充分显示了其频谱分配政策向市场化转变的力度；英国最早提出引入频谱定价、频谱拍卖来选择用户以及引入频谱贸易等建议，2006年提出在频谱分配过程中采取“技术中立”的原则，提倡由竞争激烈的市场对无线频段上的技术进行重新选择，得到了欧盟的支持。此做法从政策层面加快了频谱利用技术优胜劣汰的自然选择过程。

（3）政府通过行政手段加强对已售频谱利用率的监督，与市场机制相结合，共同建立更有效的频谱使用的激励和惩罚机制，以保证频率资源得到有效利用。频谱拍卖出去后，如果放任自流、不加监管，同样达不到提高频谱利用率的目标。因此，包括美国在内的一些国家制定了频率计划和审查制度，定期收回一些利用率不高的频率，以用于频率利用率更高的技术。发达国家对频率执照的作用期限都有一定限制，通常是15年，有的国家规定在此期间频率执照不得转让。在发放频率执照时往往对运营商设置了一定约束性条件，如运营商若在特定期限内没有有效地使用频率(如网络规模没有达到一定指标)，管制部门有权对运营商进行处罚甚至收回牌照。除此之外，各国无线电管理机构一般还要确保领到频谱执照企业的信号不干扰其他信号，并将这些频谱用于公众利益。2006年7月，韩国LG电信公司由于未能在承诺的期限内建设cdma2000网络，被韩国无线电管理机构吊销了已取得的3G执照，并处以1.5亿美元的罚款。

2.2 WRC-07

在无线电管理中，无线电频率规划是一个不可缺少的环节，我国的频率规划由信息产业部无线电管理局、地方无线电管理委员会等无线电管理部门负责制定或批准；在国际上，则通过召开世界或区域性无线电通信大会（原名为世界无线电行政大会）制定有关决议或某项规划来进行频率分配。世界无线电大会(ＷＲＣ)是世界各国无线电部门共同商讨全球无线电频谱管理政策的最高层会议，它对于未来全球无线技术应用发展具有极其重要的推动作用。

（1）各国积极筹备WRC－07会议及CPM07-2

无论对全球各个国家和地区还是对我国而言，无论就无线电事业发展而言还是就国家主权和权益维护而言，WRC-07都是一个十分重要的会议。《无线电规则》内容的修改是一件技术性很强的工作，只有技术先进、可行性强、获得支持多的建议或标准才能被大会通过。许多国家从WRC－03大会一结束，就开始了对WRC－07议题的研究，以尽早确定对本国有利的立场和标准，并争取其他国家的支持。我国从WRC-03结束就组成了专门的研究组，多次召开WRC国内准备会，参加亚太地区的准备会议，并与新加坡、加拿大、韩国等国家就WRC议题进行无线电管理方面的交流与协调。

为保证WRC大会的顺利召开，ITU在每届大会前会安排两次大会准备会议（Conference Preparatory Meeting，简称CPM）。在一届WRC大会结束后，紧接着就要召开下届大会的第一次CPM会议(CPM-1)，将下届大会的议题分派到ITU-R各研究组进行研究。第二次CPM会议（CPM-2）于大会召开前半年召开，会上将讨论研究上述大会CPM报告（草案），修订完善后形成大会CPM报告，提交给即将召开的WRC大会审议。WRC大会将根据CPM报告提出的几种可行性解决方案进行决策，以决定新频率划分、卫星轨位资源使用规则程序以及不同业务间的共用规则，从而修订《无线电规则》相关条款。

WRC-07第二次筹备会议于2007年2月19日至3月2日在瑞士日内瓦召开，各国都非常重视此次会议，共有97个国家和40多个国际组织的1100名代表参加了本次会议。

我国于2007年2月向CPM07-2提交了相关技术报告。其中涉及我国移动通信产业发展的重要议题主要有两个：

一是在未来移动通信系统候选频段议程1.4中，有一个名为“为IMT-2000和后IMT-2000系统未来的发展审议与频率有关的问题”的议题，对于此议程中涉及的2300MHz～2400MHz频段，目前我国已经规划给3G TD-SCDMA使用，自然希望这一频段作为全球3G扩展频段。对此，我国代表团在会议上力争强化该频段作为全球IMT频段的优点。CPM07-2会议结束后，加大了推广2300MHz～2400MHz作为3G、B3G全球扩展频段的工作力度。

二是在S频段(2500MHz～2690MHz，3G扩展频段)国际使用规则问题（议程1.9）上，我国无线电管理代表团坚决维护了我国的观点：既要坚持在该频段发展地面移动业务的一贯立场，又要保护我国已申报卫星广播网络实施不受限制的原则。

（2）WRC-07影响预测分析

按照国际电联理事会1227号决议，2007年世界无线电通信大会将优先考虑以下问题：未来移动通信，特别是宽带多媒体应用附加频谱需求；S频段广播卫星与地面业务的兼容性问题；保护自然灾害预防和救援所需的频谱；未来航空通信频率需求和相关规则问题；气象和科学研究所需频谱的保护；全球海上遇险和安全系统操作程序和业务要求。

预计WRC－07将在以下几个方面对世界各国的无线产业发展产生重要影响：

①B3G/4G频率划分：WRC-07将对IMT-2000和后IMT-2000（systems beyond IMT-2000）系统的未来发展及与频率有关问题进行审议，将主要研究2G移动通信系统演变成为3G和3G后系统所需确定的候选频段问题。各国对B3G/4G的频段的申请将在本届世界无线电大会上得到确定。

②S频段（2500MHz～2690MHz频段）：S频段本来用于空间业务，2003年世界无线电通信大会决定，将该频段规划为第三代通信3G扩展频段，我国2003年以后也支持这个意见，但如何使用该频段，究竟用这个频段做FDD、还是TDD，目前各国尚无定论。此外相当一部分国家要从这个频段中拿出一部分频率用于卫星业务，开展手机电视视频业务。在WRC-07上，预计将会对S频段适用的技术、操作和规则性条款进行规定，以促进其与目前和未来地面业务的共用，同时不对频段内已划分的业务造成不适当的限制。

③4MHz～10MHz：WRC-07将复审频段内所有业务（广播、固定、移动等）的划分。此项目中7MHz～7.2MHz有国际规划的业务除外，它将涉及我国广电、交通、渔业、军队等部门的无线电业务应用。

④全球宽带卫星固定业务频段：WRC-07将审议关于全球宽带卫星系统频谱需求的研究结果，以便为互联网应用确定全球统一的卫星固定业务频段，届时远洋船队通信问题将得到妥善解决。

⑤射电天文业务涉及频段：WRC-07将对关于射电天文业务与有源业务之间的兼容性的研究结果进行审议，这个项目涉及许多频段和无线电业务，包括我国的北斗卫星通信系统。

可以预见，本届WRC会议上新旧业务对于频率资源的争夺将非常激烈，WRC-07大会的成果将对全球无线产业发展和各类新技术、新应用未来的走向产生直接而深远的影响。

3 小结

10月，世界无线电大会将在瑞士日内瓦召开，第三代移动通信系统及其后续发展频率划分和他涉及无线产业的重要问题届时将见分晓。然而，无线电频率资源稀缺与业务需求增长、技术发展之间的矛盾将在无线电管理工作中长期存在。相信我国无线电管理在ITU制定的国际无线电频率管理政策框架下，不断务实探求网络融合大环境下的无线电管理思路，必将对我国无线电技术、应用的发展和无线产业的繁荣产生积极的推动作用。

【相关栏目】